南亚网视加德满都11月15日电（作者 拉杰什·米什拉）自今年3月民族独立党（RSP）上台执政以来，尼泊尔政府已接连颁布13道法令，另有2道已送交总统等待颁布。这个节奏，让外界开始怀疑新政府是否真有耐心走议会立法这条路。

法令本是例外手段。宪法第114条规定，只有在议会休会、且确需立即采取法律行动时，总统才可依据内阁建议颁布法令。但宪法专家和前任议会官员都说，沙阿政府把这条"例外"当成了家常便饭，很多情况下压根看不出有什么紧急状态。

有近三分之二多数，却在绕开议会

"只有战争、瘟疫、紧急状态这类极端情况，政府才该颁法令。"宪法专家比马尔·阿查里亚说，"前届政府开了一个坏头，一个手握近三分之二多数的政府，现在正照着老路走。"

在他看来，让行政部门去改议会反复辩论、反复协商才定下来的法律，本身就是对权力分立的破坏。"行政权一点点把议会的活儿接过去，任意行事的风险就来了。"

这话说得并不夸张。执政的RSP在275席的众议院握有接近三分之二的席位，简单多数就能过法案；在国民议会虽无一席，却也不妨碍政府正常提案、走立法程序。

先停会，再颁令

头8道法令集中在4月底到5月初出台，距新政府上台不过一个多月。按政府建议，总统鲍德尔原本定下4月30日召集两院联席会议。可仅仅一天之后，这个决定又被搁置了。

这一手反转当时让人摸不着头脑。等到政府从4月30日起一道道往总统府送法令，原因才浮出水面——宪法不允许在两院开会期间颁令。政府把自己申请的会议按停，等于给颁令腾出了口子。

4月30日至5月5日这8道法令，一口气改动81部法律，涉及合作社、公共采购、大学、反洗钱、卫生科学学院、公职人员免职、多项法案修订以及宪法委员会。其中公职人员免职那道改了24部法，大学那道改了14部，卫生科学学院那道改了6部，综合性立法那道改了19部。

政府说，这些都是为了理顺行政、补上法律漏洞。可其中一条的实际效果是：前届政府任命的1500多名公共机构、大学和学院官员，从此可以被换掉。

宪法委员会那道法令也动了关键处——原来推荐首席大法官、宪法委员会主席等人选的那套会议和表决规则被改写，只要有3名成员到场就能作决定。委员会由总理主持，成员包括首席大法官、议长、国民议会议长、众议院反对党领袖和副议长；推荐首席大法官时，法律部长也会参与。门槛一降，总理的分量重了，人不到齐也能拍板。

法令落地不久，沙阿就在5月7日召集委员会开会，推荐当时资历排第四的最高法院大法官马诺杰·库马尔·夏尔马出任首席大法官。7月3日，委员会又定下选举委员会的空缺人选：一名首席专员、两名专员。

四道法令到期作废，任命却已生效

反对党不肯配合，政府最终没把宪法委员会那道法令的替代法案送进议会。8道法令里有4道因未能在宪法规定的60天内获得两院批准而失效，分别是宪法委员会、公职人员免职、大学，以及多项法案修订。

可法令失效，不等于此前办的事一笔勾销。空缺职位已经补上，公务员工会被撤销，非正式定居者问题也成立了专门委员会。这些动作还算不算数，眼下仍有争议。最高法院宪法法庭正在审理针对宪法委员会和公职人员两道法令的令状请愿。

10月再来五道，11月又送两道

10月2日议会休会后，政府又抛出5道法令，修订灾害管理、森林和土地相关法律，同时设立尼泊尔科学、技术和创新学院，搭起一套独立的科学与创新框架。值得注意的是，森林和土地的部分条款，4月的综合法令里已经写过一遍；那道法令失效后，政府没有改走法案，而是又一次用法令把内容原样搬了回来。

11月3日，内阁再推荐两道法令：一道修订《1991年尼泊尔新闻委员会法》，另一道修订文化、旅游和民航等领域的部分法律。另有消息说，政府正在为12月9日至10日在加德满都举行的一场会议做准备，打算对投资和基础设施法律动刀。

"这不是民主制度的文化"

前联邦议会秘书长苏里亚·基兰·古龙直言，这么密集地颁令，说明政府没把议会放在眼里。"这不是民主制度的文化。法令是给紧急需要、议会又恰好休会的情况留的口子。"他说，"现在这种颁法，摆明了是想把立法权抓到自己手里。这是插手议会的职权，也是对主权立法机构的轻慢。"

古龙说，这个毛病前届KP·沙尔马·奥利政府就有，如今沙阿政府接着用。民主国家里，法律该由民选代表讨论出来、让公众参与进来；法令却由政府一家定，议会、反对党、老百姓都没有同等的机会去审。

他也留了余地：像新冠疫情那样的大流行，或者博特科希山洪那样的重灾，急需救援、急需法律安排的时候，颁令可以接受。"但不分时候、不分题目地颁令，就不合民主的做法了。"

最高法院早划过红线

其实最高法院对法令立过规矩。2021年6月的一份裁决中，宪法法庭明确表示，政府不能绕开议会，就具有长期重要性的事项自行立法；出于行政方便或者特定政治目的颁令，可能不当干预立法机关的权威与效能。

那桩案子针对的是众议院解散后奥利政府抛出的公民法案。法院当时提醒，这类法案一旦拿不到议会批准，很容易惹出法律纠纷，并对解散众议院后马上颁令的做法提出质疑——本该走的，是常规的议会程序。

历任政府的老毛病，如今更密了

要用数字说话，就得往前翻。据联邦议会发布的一份报告，奥利2018年2月至2021年任内共颁31道法令；他的政府还两次用法令去改《宪法委员会法》，好在议会解散或运转失灵期间把几十项任命推出去。

议会一项名为《尼泊尔法令：现状与实践》的研究，把这条线拉回到1990年宪法。到2002年，前后只颁了30道，1996-97、1999-2000两个财年一道没有。议会解散之后数字就上去了：2003-04财年27道，2004-05财年33道，2005-06财年79道。

2007年至2015年过渡宪法期间，共39道。现行宪法之下，2015-16、2016-17、2019-20三个财年挂零；2017-18财年3道，2018-19财年5道，2020-21财年11道，2021-22财年28道，2022-23财年4道，2023-24财年2道，2024-25财年7道，2025-26财年3道。

到了2026-27财年，截至11月中旬已颁13道，另有2道等总统签字。短时间内窜得这么快，很难说只是巧合。数据也说明，这不是哪一家的毛病：各党在台下时都批评过法令，一上台又照样用。

阿查里亚的话可以作个收尾：一个拿到强议会授权的政府，本该避免重走前人的老路；可现实是，它正用同一套办法，去推动那些本该拿到议会里去辩一辩的改动。古龙则提醒，这种做法的常态化，只会一点点磨掉立法机构的权威。（完）