Umesh Mainali，前内政大臣 帖子照片：Deepak KC
南亚网视加德满都5 月 11日讯 （作者 比肯·K·达瓦迪） 巴伦德拉·沙阿政府近期颁布的一系列法令，对公共机构内的政治任命人员展开全面清理，这一举措迅速引发各界广泛关注，也让民众对尼泊尔官僚机构的独立性、履职能力及人员士气产生了深切质疑。而围绕新任首席大法官推荐事宜的争议，进一步加剧了公众的担忧：尼泊尔究竟是在稳步向基于绩效的任用制度转型，还是仅仅用一种形式的政治赞助，替换了另一种形式的利益输送？
《加德满都邮报》记者比肯·K·达瓦迪（Biken K Dawadi）近日与前内政大臣、前公共服务委员会主席乌梅什·迈纳利（Umesh Mainali）展开深度座谈，重点探讨了若不强化精英制度可能面临的机构瘫痪风险、政治化遴选委员会的潜在隐患、机构自主权被不断侵蚀的现状，以及公共行政领域联邦过渡进程不彻底的核心问题。迈纳利在访谈中，深入解读了尼泊尔官僚士气崩溃的深层根源、工会政治对公务员队伍的严重削弱，以及尼泊尔为何必须坚决抵制将官僚机构转变为由党派忠诚驱动的战利品制度。以下为此次访谈的核心摘录。
比肯·K·达瓦迪：新任首席大法官的推荐引发了不小轰动，此次被推荐者在资历排名中仅列第四。您如何看待这一先例？它背后反映了政府的什么意图？
乌梅什·迈纳利：由资历排名第四的大法官被推荐担任首席大法官，引发争议实属必然。在尼泊尔军队、司法机构等核心机构中，资历历来是不可逾越的核心原则，遵循这一原则，通常能最大限度降低争议、维护机构稳定。不过此次，司法委员会共推荐了六名人选——均为符合三年任职资格标准的人员，为政府提供了充足的选择空间。总理方面则以“工作表现”和案件判决质量为依据，为这一选择作出了辩解。
如果“绩效”真的是核心衡量标准，那么政府必须为所有公职任命制定统一、明确的客观指标，而不能仅针对部分特定任命搞特殊化对待。值得关注的是，此次被推荐的人选，目前被认为没有公开的政治曝光记录，与那些曾担任过政治任命的高层同行形成了鲜明对比。但我们必须保持高度警惕，我常常用一个比喻来阐释这一问题：木匠将椅子打造完成后，椅子便不再属于木匠，而是属于它的所有者。同理，法官或官僚，必须只对自己所担任的职务负责，而非对自身过去的政治隶属关系负责。
要判断这一任命是否真正公正，我们必须关注两方面的反应：一是封闭式公正，即机构内部（如法官协会、律师协会等相关群体）的态度；二是公开公正，即知识界与普通公众的普遍看法。只有当这两方面的意见达成共识时，我们才能认定这项任命具备真正的公平性。尽管总理认为这是一次基于绩效的制度转变，打破了缺乏明确界定的传统惯例，但这一制度本身仍引发了外界的广泛质疑。
比肯·K·达瓦迪：政府近期还颁布了一项法令，实际上解除了各公共机构约1600名官员的职务。这种“一网打尽”的做法，是否存在导致基本公共服务瘫痪的风险？
乌梅什·迈纳利：这无疑是一项影响深远的重大举措。从历史视角来看，我们仅在政治制度发生根本性变革时，才会见到这种彻底的人员清洗，例如1950年革命或1990年运动之后。具体而言，1950年革命结束后，坦卡·普拉萨德·阿查里雅牵头成立了筛选委员会，专门对拉纳时代的管理者进行能力考核；1990年，吉里贾·普拉萨德·柯伊拉腊政府采取了包括设定30年服务期限、发放解雇通知等多种措施，最终导致数千名公职人员被解雇。
但当前的情况截然不同，这仅仅是一次政府更迭，并非政治制度的根本性变革。尽管拥有强大民意授权的政府，可能会认为现有任命人员与自身施政理念“不合拍”，但通过法令实施大规模罢免，无疑存在巨大风险——这很可能会误剔除那些通过严格绩效测试、具备高素质的优秀人才。
我在公共服务委员会（PSC）任职期间，曾牵头组建遴选委员会，通过严格的能力评估流程，成功选拔出教师服务委员会（TSC）主席、健康保险委员会主席等关键职位的人选。将这些通过正规程序选出的职位称为“政治任命”，显然是不准确的。
这种“一网打尽”的罢免方式，极易导致基本公共服务陷入停滞。目前我们已经看到，教师服务委员会的面试工作陷入僵局，直接影响了教育工作者的正常招聘；在各大高校及相关机构中，代理校长因权责限制，无法作出任何重大战略决策。如果政府确实希望重新梳理公职人员队伍、实现全新开局，理应遵循正规的立法程序，或是建立一套规范化制度，让前政权的政治任命人员在政府更迭时自动辞职，而非采用这种简单粗暴、缺乏考量的方式。
比肯·K·达瓦迪：我们该如何弥合“政治支持者”和“专业专家”之间的差距，确保未来的任命不再仅仅是对政党忠诚的奖励？
乌梅什·迈纳利：政府声称希望建立一个“无政治化”的政府，但我们必须看清，这一表述是否仅仅是一句空洞的政治口号。解决这一问题的核心关键，在于将公职人员选拔过程制度化、规范化。2012年，在巴布拉姆·巴特拉伊的领导下，公共企业管理委员会（PEMB）正式成立，由前部长比马尔·瓦格尔牵头负责。当时，遴选委员会由公共服务委员会主席担任主席，同时吸纳布政司参与，因此当时的各项任命均无可非议，未引发任何争议。
我们需要建立类似的永久性制度安排。如果仅在单个部委内部组建遴选委员会，那么该委员会必然会被政治化；但如果有公共服务委员会参与其中，就能为遴选过程注入一定程度的机构信任。人们之所以能够接受公共服务委员会的“失败”结果，核心在于他们信任这个系统的完整性与公正性。当一个人通过精英制度脱颖而出时，他不会产生对任何政党的依附感，工作士气也会更高，因为他清楚地知道，这个职位是自己凭自身实力赢得的。
比肯·K·达瓦迪：您是否有具体的例子，能说明这个系统正在被政治利益积极破坏？
乌梅什·迈纳利：我记得在我任职公共服务委员会期间，有一个非常典型的例子。当时公共企业管理委员会仍在正常运作，其职责范围包括为特定机构推荐任命人选。有一次，我收到一位部长的压力，要求我在某项公职任命中作出特殊安排、优先考虑特定人员。当我拒绝服从这一要求，并坚持维护委员会的独立性与公正性时，政府便直接修改了相关法规，将那些机构从公共企业管理委员会的管辖范围内剔除。他们就这样系统性地“剥离”了诸如雇员公积金等核心机构，直至公共企业管理委员会的权力被彻底掏空。这个例子足以说明，一个完善的制度，一旦成为政治赞助、利益输送的阻碍，就会被轻易拆解、废弃。
比肯·K·达瓦迪：如今，高级官僚似乎越来越厌恶风险，担心自己做出的任何决定，都会遭到法律或政治上的强烈反对。我们该如何恢复他们的士气？
乌梅什·迈纳利：目前，尼泊尔官僚群体的士气正处于历史最低点。高级官员变得越来越厌恶风险，核心原因在于他们得到的不是工作上的激励，而是各种官僚层面的攻击与打压。英国广播公司（BBC）的经典系列剧《是的，部长》中有一句名言：“反对派并不是真正的反对派，他们只是流亡政府；公务员部门才是驻地反对派。”
尼泊尔的政客们，往往就是这样看待官僚机构的——将其视为阻碍自身施政的内部敌人。这种缺乏信任的关系是双向的：政客们必须相信，官僚机构会真诚、高效地执行他们的政策；而官僚们也必须感到安全，能够毫无顾虑地提供中立、专业的专家建议，不用担心因提出不同意见，就遭到报复性调动或打压。
我们需要转向“公众热情”模式。这一理念最早在新西兰等国家推行，其核心观点是：内部激励源于良好的工作环境和“人岗精准匹配”，让合适的人在合适的岗位上发挥价值；外部激励则来自明确、公正的奖惩制度。官僚并非政客的对手，他们就像是国家这辆“发展车辆”的司机——部长决定国家发展的目的地，而官僚则负责确保车辆处于最佳运行状态，保障国家顺利抵达目标。
比肯·K·达瓦迪：人们经常批评政治工会在公务员队伍中的作用，彻底废除这些工会，是恢复官僚机构完整性的唯一途径吗？
乌梅什·迈纳利：我一直主张，不应该存在隶属于任何政党的工会。这些政党附属工会对公职人员的调动、任命和晋升的过度干预，严重破坏了基于绩效的任用制度。但我们不能简单粗暴地将所有工会全部废除——尼泊尔是一个民主国家，同时也是国际劳工组织第87号和第98号公约的签署国，这些公约明确保障了公民的结社自由和集体谈判自由。
解决这一问题的合理路径是，为非宪报员工建立一个统一的官方工会，专门为他们维护职业权利、保障工作安全、争取合理福利。我们必须将工会活动与政党政治彻底切割、分离。如果我们全面废除工会，这一举措很可能会在法庭上遭到挑战并被推翻，反而会引发更大的社会混乱。
比肯·K·达瓦迪：关于联邦制，很多省级领导人抱怨，官僚机构仍然以中央为中心，派驻人员不尊重地方领导。为什么行政联邦制没有跟上政治联邦制的步伐？
乌梅什·迈纳利：目前，中央政府向地方和省级政府派遣工作人员的做法，实际上是违宪的。我们的高层官僚和政治领导人，思想观念基本上仍停留在过去的统一制时代，部分人甚至公开质疑，尼泊尔这样一个小国，为何需要实行联邦制。
根据尼泊尔宪法第285条规定，联邦、省、地方三级政府，均拥有管理自身公务员队伍的权力。然而，拟议中的《联邦公务员法案》，仍坚持首席秘书和地方首席行政官由中央政府派遣，这一规定完全违背了联邦制的核心精神。在美国或瑞士，中央政府不会向地方政府派遣人员进行管理；即便在印度的印度行政服务局（IAS）系统中，官员也会被分配到特定的邦任职，保障地方治理的自主性。我们在政治层面已经实现了向联邦制的转型，但在行政层面，仍然未能摆脱统一制的束缚与阴影。
比肯·K·达瓦迪：我们看到，很多年轻官僚一旦有机会，就会离开公职，去国外寻找发展机会。这是因为缺乏爱国精神，还是因为国内缺乏发展机会？
乌梅什·迈纳利：这两方面的原因都存在。这一代年轻群体确实更具个人主义倾向，但我们也必须承认，国家未能为他们提供足够的成长与发展机会。当一名年轻官员入职后，发现自己的任职、晋升，并非基于自身能力和工作绩效，而是取决于权力关系和阿谀奉承，他们自然会感到沮丧、失望，甚至心灰意冷。
爱国主义并非凭空产生，它需要一个尊重公民才能、保障公平发展的国家来培育和滋养。如果一个人发现，自己的每一步成长与发展，都被腐败或停滞不前的制度所阻碍，那么他对国家的归属感和认同感，也会逐渐淡化、消失。
比肯·K·达瓦迪：关于采用直选行政长官以确保稳定，目前存在不少争议。这种方式会加强，还是会削弱官僚机构的“钢铁框架”？
乌梅什·迈纳利：虽然直选行政长官或许能带来一定的政治稳定，但我们必须警惕“稳定悖论”——缺乏有效制衡的过度稳定，很可能会滋生独裁主义，这一点，从马科斯、穆加贝等人的历史案例中就能清晰看出。我们需要建立强大的“安全阀”机制，例如赋予议会弹劾行政人员的权力，以此防止权力滥用，保障民主制度的正常运行。
关于官僚体系，目前全球主要存在三种思想流派：一是行政领导学派，即获胜的政党用自己的亲信填补官僚机构，这一模式在美国、法国较为常见；二是中立能力学派，也就是基于绩效的永久性政府模式；三是贵族阶层制度，即党员身份是担任公职的先决条件，类似共产主义制度中的相关安排。结合尼泊尔目前的发展阶段，我们必须坚守择优中立的能力模式。在尼泊尔当前的国情下，任何向战利品制度的转变，都将给国家治理带来彻底的灾难。
比肯·K·达瓦迪：拟议的《联邦公务员法案》在高级职位横向入职方面面临批评，您是否反对这种做法？
乌梅什·迈纳利：我对高级管理岗位和专家职位允许横向入职的相关规定，感到非常担忧。如果我们允许在缺乏严格、透明的择优程序的情况下，以横向入职的方式填补高级职位，那么这一制度只会沦为政治任命的工具，丧失其原本的设立意义。
公务员服务必须始终保持其职业属性，我们不应绕开现有的规范化体系，而应着力提高体系内人员的评价标准，完善考核机制。官僚机构的核心职责，是解决社会矛盾与冲突，为民众提供政客承诺的公共服务。如果这个机构因持续的政治干预和侵蚀，变得无能为力、颜面尽失，它就无法发挥政府第四部门的核心作用，也无法真正为民众服务、为国家发展赋能。
比肯·K·达瓦迪：仅仅基于资历的晋升，经常被批评为“奖励平庸”。我们如何在不使其主观化的前提下，实施基于绩效的制度？
乌梅什·迈纳利：摆脱“唯资历论”是十分必要的，因为这是一项过时的、不符合时代发展的原则。但在公共部门，制定客观、可量化的绩效指标其实难度极大——我们如何用具体数字来衡量首席地区官员（CDO）的工作量、工作强度和工作压力？通常情况下，我们只能采用代理指标，进行相对科学、合理的评估。
同时，我们还应针对更高层级的职位，开展潜力测试。例如，一位优秀的科学老师，可能是一位内向的科研型人才，但校长这一职位，需要的是一位外向型的领导者，能够高效与家长、社区沟通协作，统筹推进学校发展。我们应采用720度评估（让服务对象也拥有评价话语权），以及类似于加拿大高级管理人员选拔（SELX）制度的领导力评估等先进技术，让绩效评估更加全面、客观、公正。
比肯·K·达瓦迪：尼泊尔的官僚经常被指责，从事与自己部门无关的“外国中介”活动。我们如何确保国际接触真正有利于国家发展？
乌梅什·迈纳利：问题的核心症结在于国际交流的人选选择过程缺乏规范化。目前，无论国际交流的主题是什么，每次出国参与交流的往往都是同一批人；我们甚至能看到，一个部委的官员，去参加另一个部委主导的项目交流活动。这些国际交流机会的分配，存在严重的歧视性，并未真正考虑到专业匹配度和实际需求，难以发挥交流的实际价值。
我们需要的是系统主导的国际交流政策，而非个人主导的随意安排。我们必须明确，尼泊尔在哪些领域需要补充专业知识，哪些国家、哪些机构拥有我们需要的优质专业资源。例如，如果我们希望学习地区外交或和平斡旋的相关经验，就可以关注巴基斯坦外交官目前在中东冲突中的参与模式——这是我们可以借鉴的优质范例。但现实情况是，我们通常只是被动响应邀请，哪里有邀请就派代表团去哪里，缺乏针对性和计划性。政府必须提高敏锐度，学会辨别哪些机构和国家，能为我们提供真正值得效仿的经验和典范。
比肯·K·达瓦迪：您提到，公共服务委员会的诚信度很高，因为人们信任它的系统。我们如何在其他政府机构中，复制这种信任？
乌梅什·迈纳利：公共服务委员会之所以能够赢得公众信任，核心在于它的制度足够完善、足够强大，不会轻易被个人意志所破坏。即便有官员希望在现有制度基础上进行优化改进，也无法轻易动摇这个系统的根基。我们必须在其他政府机构中，也建立这种强大的系统韧性。当考生未能通过公共服务委员会的考试时，他们不会去攻击这个机构，而是会主动承认自身的不足——因为他们信任这个精英制度的公正性。这种公众信任，是国家治理过程中最宝贵、最有价值的资产。
比肯·K·达瓦迪：如果让您从头开始重组尼泊尔的官僚机构，以确保“良好治理”，您的首要任务是什么？
乌梅什·迈纳利：首先，我会重点推进官僚机构的结构重组与现代化升级。我们目前存在许多不必要的机构，例如区级医院发展委员会、寮屋委员会等，这些机构往往未能发挥服务民众的核心作用，反而沦为政治赞助、利益输送的工具。这些冗余机构都需要进行精简、合并，提升政府治理效率。
其次，我会推动公共服务交付的无缝化改革。所谓无缝化，就是减少行政层级，让公民的合理诉求能够在一两个层级内得到高效处理和圆满解决。我们应采用“三级决策公式”，简化审批流程、压缩办理时限，切实提高公共服务效率和民众满意度。
第三，我会在每个提供公共服务的办公室，将公民咨询委员会或公民参议院制度化、常态化。这一举措将让服务对象真正参与到公共服务的设计、优化和提供过程中——这一理念被称为“共同生产”。当公众能够参与对公职人员的评价、监督时，官僚机构自然会更加注重为民服务，更加对人民负责，而不仅仅是对上级领导负责。
改革是一个持续推进、永无止境的过程。我们的官僚体系，仍然被困在旧的文化和治理模式中，而我们的政治体制，已经实现了向联邦民主共和国的转型。我们必须向各级管理者传递新制度的核心价值观，引导他们转变治理理念，确保这个国家的“司机”（官僚）和“乘客”（民众），能够朝着同一个方向前进，共同推动尼泊尔实现良好治理和可持续发展。
